Brak planowania przestrzennego kosztuje nas miliardy złotych

Zmiany w prawie – wprowadzenie planu ogólnego gminy oraz zniesienie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

Wiele źródeł wskazuje, że system planowania przestrzennego jest u nas wadliwy. Sam rząd niejako przyznał się do tego, wprowadzając nowelizację ustawy w lipcu tego roku^[2]. Najważniejsze zmiany to wprowadzenie planu ogólnego gminy, obligatoryjnego dla całej gminy i jednoczesne zniesienie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Plan ogólny zyska rangę planu miejscowego, będzie więc narzędziem obligatoryjnym, wskazującym sposób zagospodarowania przestrzeni. Uchwalenie planu ogólnego gminy wymagane jest do końca 2025 r. Ustalenia zawarte w planie ogólnym będą wiążące zarówno dla planów miejscowych oraz dla decyzji o warunkach zabudowy, czyli tzw. WZ-ek.

WZ-ki także czeka pewna zmiana. Do tej pory bowiem, zgodnie z intencją ustawodawcy z 2003 roku, miały one być wykorzystywane sporadycznie. Niestety stały się zjawiskiem całkiem powszechnym, powodującym powstawanie zabudowy zupełnie nieprzystającej do otoczenia, często rozlanej. Powiązanie decyzji o warunkach zabudowy z wymogiem zgodności z planem ogólnym w zakresie funkcji zabudowy oraz parametrów i wskaźników urbanistycznych ma przynieść poprawę.

Kolejne narzędzie nowelizacji to zintegrowany plan inwestycyjny (ZPI). Ma być to forma planu miejscowego, który zastąpi i znacznie zmodyfikuje rozwiązania tzw. specustawy mieszkaniowej. Nowe narzędzie, jak możemy przeczytać na stronie Ministerstwa Rozwoju i Technologii, będzie „narzędziem, które daje gminom większe możliwości w lokalizowaniu inwestycji z uwzględnieniem partycypacji społecznej i zasad ładu przestrzennego. Wzajemne zobowiązania gminy i inwestora będą zapisane w umowie urbanistycznej, zapewniając tym samym pełną transparentność.”

Chociaż zmiany w planowaniu przestrzennym były raczej wyczekiwane przez osoby projektujące i inwestujące, niepewność budzi samo procesowanie zmian. Eksperci są raczej zgodni, że zmiany są spóźnione w czasie – jak wspomniałam wcześniej, od 2003 roku decyzje WZ miały być wydawane sporadycznie, stały się jednak typowym narzędziem, na którym można było zbudować więcej. Wydaje się logiczne, że dwadzieścia lat to zdecydowanie za długo, by trwać przy takim założeniu.

Wiele osób pewnie zgodzi się ze stwierdzeniem, że w Polsce wiele rzeczy, które miały służyć jako tymczasowe rozwiązanie stało się tym docelowym. Mówię tu zarówno o naprawie jakiegoś sprzętu w mieszkaniu, jak i aspekcie prawnym. Po transformacji ustrojowej potrzebne były zmiany. Te zachodziły dość szybko i często chaotycznie.

Zarządzanie zmianą w kontekście zmian prawnych w planowaniu przestrzennym

W zarządzaniu zmianą używa się często plastycznego modelu Kurta Lewina. Mówi on o trzech etapach zachodzenia przekształceń. Etap pierwszy to rozmrażanie, czyli znoszenie statusu quo, uświadamianie, że zmiana jest konieczna. Etap drugi to przeprowadzanie zmiany, wprowadzenie niezbędnych modyfikacji. Etap trzeci „zamrażanie” to stabilizowanie zmiany.^[3]

Wieloletnie badania zespołu dr John’a Kotter’a wykazały, że ponad 70% wszystkich inicjowanych procesów zmiany, kończy się porażką. Po prześledzeniu zmian w ponad stu firmach okazało się, że jedynie kilka przedsięwzięć przyniosło wspaniałe rezultaty, większość znalazła się zdecydowanie bliżej dolnego końca skali^[4]. Zespół badał jednak firmy, a nie organizacje tak ogromne jak państwo. To ma bowiem narzędzia, by zmianę tę egzekwować – i jest nim prawo.

Warunkiem koniecznym by zmiana została wdrożona jest jednak wymuszenie przestrzegania zasad. Ustawodawstwo daje temu świetną podstawę, ponieważ nowe warunki prawne kreują konkretne zachowania. To zaś sprawia, że pojawiają się nowe nawyki.

Jak podkreśla Charles Duhigg, autor książki „Siła nawyku. Dlaczego robimy to, co robimy i jak można to zmienić w życiu i biznesie”, badania nad nawykami pomagają w wielu sytuacjach. Efekty tych badań często możemy wykorzystać tam, gdzie nawet się ich nie spodziewamy. To one stoją za powodzeniem kampanii promocyjnych, reorganizacji przedsiębiorstw, usprawnieniu działania placówek i wielu innych działaniach. Mają potężną moc, ponieważ przyzwyczajenie jest drugą naturą człowieka. Nie bez powodu jednak mówi się, że prawo budowlane nie przyjęło się na Podhalu. Stanowienie prawa musi bowiem opierać się o wdrożenie tego, co na papierze. Musi wejść w krew.

Wspomniane dwadzieścia lat trwania w przepisach to wystarczająco dużo czasu, by wyrobić sobie nawyk. Problem w tym, że nasze społeczeństwo dokładnie pamiętało jeszcze 45 lat poprzedniego ustroju, w którym planowanie przestrzenne akurat miało się całkiem dobrze.

W Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej budowano opierając się o tzw. zasady zabudowy planowanej. Niestety mentalnie skleiliśmy sobie myślenie o urbanistyce właśnie łącząc je nierozerwalnie z Polską Ludową. Wszystko, co robione odgórnie, w imię ładu publicznego jawi się jako sprzeczność w wywalczoną wolnością. To nawyk trudny do odwrócenia, aby go przekształcić, potrzeba rozmowy o kosztach.

Koszta chaosu przestrzennego

Roczny koszt chaosu przestrzennego w przeliczeniu na każdego zameldowanego mieszkańca Polski wynosi 2200 złotych. To najbardziej realna i namacalna kwota braku skutecznego gospodarowania terenami w Polsce. Innymi słowy to niska efektywność gospodarcza, a także konieczność utrzymania dróg.

Przypadkowe rozmieszczenie różnych funkcji, i rozlane pod dużymi miastami tereny mieszkaniowe utrudniają racjonalne wykorzystanie zasobów i infrastruktury. Brak dostatecznej liczby dróg, nieoptymalne ich rozmieszczenie, brak projektowania komunikacji zbiorowej, i planowania opartego na chłonnościach działek sprawia, że codziennie rano i wieczorem zatykają się arterie prowadzące do miast. Za to płacimy już nie tylko ceną za paliwo, ale także czasem.

Skutkiem chaosu przestrzennego jest niższa efektywność (sprawność) transportowa i wynikające stąd wysokie koszty dojazdów. Według Indeksu Kongestii Drogowej przygotowanego przez firmę TomTom, w największych polskich miastach korki wydłużają średni czas podróży o 35 procent, co plasuje nasz kraj na dziewiątej pozycji w Europie. Nie jest to jedyny koszt tego procederu.

Zanieczyszczenie środowiska jest następne w kolejce. Brak odpowiedniego planowania przestrzennego skutkuje niekontrolowaną i nieefektywną zabudową. Innymi słowy budujemy za dużo, często na obszarach naturalnych i zabytkowych, co prowadzi do degradacji środowiska, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, a to wpływa na zdrowie ludzi i zwierząt oraz także na jakość życia. Jest to wynik rozrostu ruchu samochodowego oraz rozproszonej i nieefektywnej sieci ciepłowniczej wykorzysującej domowe piece grzewcze. Wydatki na ochronę środowiska, koszty zdrowotne, usuwanie skutków klęsk żywiołowych to w naszym kraju 12,6 mld PLN^[5].

Na przestrzeni ostatnich lat w polskim osadnictwie dominowały trzy procesy: depopulacji regionów peryferyjnych, aglomeryzacji i suburbanizacji. W latach 2011-2020 według oficjalnych statystyk zarejestrowano 3,9 mln migracji wewnętrznych. W tym okresie liczba ludności wzrosła tylko w największych miastach (+97,1 tys.) oraz w strefach podmiejskich (+462,7 tys.). Prowadzi to do wzrostu cen mieszkań i problemów z ich dostępnością dla różnych grup społecznych, rodząc nierówności i utrudniając rozwój obszarów depopulacji.

Co zatem zrobić, aby było lepiej?

Idąc jednak za słowami Hansa Roslinga – opierając się na realnych danych, okaże się, że ze światem wcale nie jest tak źle, jak myślimy. Faktycznie, nowelizacja przepisów wskazuje, że coś może się zmienić. W wypowiedziach przed wprowadzeniem zmian, wiceministra rozwoju, pracy i technologii, Anna Kornecka zapowiadała, że priorytetem jest uporządkowanie katalogu źródeł prawa: „Mamy obecnie ogromne problemy, które są konsekwencją wejścia w życie planów miejscowych – z relacją planu miejscowego do studium oraz kontrowersjami wobec decyzji o warunkach zabudowy (tzw. WZtki), które zgodnie z obecnymi przepisami nie muszą być zgodne ze studium (bo te nie są źródłem prawa). Chcemy opracować takie dokumenty planistyczne, które będą mogły być aktami prawa miejscowego i funkcjonować razem ze sobą. Dlatego też reforma wprowadzi akt planu ogólnego (sporządzanego dla całego obszaru gminy) oraz planu zabudowy (sporządzanego dla określonego terenu)”^[6]

Skuteczne planowanie przestrzenne wymaga jednak jeszcze jego udrożnienia i uzyskania większej klarowności. Polskie prawo planistyczne jest uważane za jedno z najbardziej skomplikowanych w Europie^[7]. Próg wejścia do rozumienia dokumentów planistycznych jest tak wysoki, że przeciętny człowiek po prostu nie rozumie tekstu i rysunku podstawowego narzędzia, czyli MPZP. W efekcie nie jest w stanie podjąć dyskusji o jakości planu. Oznacza to, że do dyskusji o charakterze zagospodarowania zostają zaproszone jedynie osoby eksperckie lub bardzo zdeterminowane. Konieczne wydaje się więc uproszczenie dokumentu tak, aby był czytelny i jasny dla większości społeczeństwa.

Kolejnym ważnym aspektem wydaje się być przywrócenie kształcenia i zatrudniania urbanistów w urzędach. W ramach tzw. ustawy deregulacyjnej uchwalonej w maju 2014 r. zlikwidowano samorząd zawodowy urbanistów, a także zliberalizowano zasady dostępu do zawodu urbanisty. Zgodnie z nowymi przepisami jedynym kryterium, które należy spełnić, aby zostać planistą, jest wykształcenie wyższe na kierunku architektura lub planowanie przestrzenne albo wykształcenie wyższe uzupełnione studiami podyplomowymi. Zmiana miała ułatwić dostęp do zawodu, w efekcie jednak pozbawiła go znamion zaufania społecznego. Jest to o tyle problematyczne, że jakakolwiek regulacja zawodu powinna mieć na celu ochronę interesów publicznych. W rzeczywistości wprowadzone zmiany w największym stopniu poszerzyły rynek usług dla osób posiadających uprawnienia budowlane w zakresie projektowania^[8].

Prawdopodobnie największy chaos dokona się właśnie teraz. Oto bowiem w krótkim czasie każdy będzie pragnął złożyć dokumenty przed prowadzeniem nowych dokumentów. Inwestorzy będą składać wnioski o wydanie decycji WZ, urzędy zaś pękać w szwach, a kary za przekroczenie terminów skutecznie zniechęcą do dogłębnej weryfikacji pozwoleń na budowę. Wydaje się więc, że właśnie teraz powinno nastąpić doinwestowanie i dopełnienie kadr urzędów tak, aby w okresie transformacji nie zejść z jakości. Jednocześnie także taka zmiana miałaby szansę odczarować zderegulowany zawód, pokazać, że planowanie przestrzenne jest ważne, urbanistyka potrzebna, a tworzenie zwartej tkanki miejskiej jest efektem pracy osób nad strukturą miasta. W końcu to, jak wygląda nasze miasto, to czy codziennie stoimy w korku albo czy nasze dziecko może samo bezpiecznie wrócić ze szkoły zależy od tego, jakie decyzje zostają podjęte w naszej gminie. Planowanie przestrzenne przekłada się na naszą jakość życia i jest istotne dla zrównoważonego rozwoju społecznego i gospodarczego, a jego brak prowadzi do wielu kosztownych problemów.

^[1] Śleszyński, P., & Kukołowicz, P. (2021). Społeczno-gospodarcze skutki chaosu przestrzennego. Polski Instytut Ekonomiczny, Warszawa.

^[2] https://www.gov.pl/web/rozwoj-technologia/nowelizacja-ustawy-o-planowaniu-i-zagospodarowaniu-przestrzennym–aktualne-informacje dostęp na 12.11.2023

^[3] Szwedzka, K., & Lipiak, J. (2017). Model PDCA w procesie implementacji zmiany w przedsiębiorstwie. Zarządzanie Przedsiębiorstwem, 20(2), 26-33.

^[4] Kotter J. P.: Why Transformation Efforts Fail, „Harvard Business Review” 1995, nr 3-4

^[5] Śleszyński, P., & Kukołowicz, P. (2021). Społeczno-gospodarcze skutki chaosu przestrzennego. Polski Instytut Ekonomiczny, Warszawa.

^[6] https://klubjagiellonski.pl/2021/02/24/czy-planowanie-przestrzenne-w-polsce-uda-sie-naprawic-podcast/ dostęp na 26.11.2023

^[7] Nadin, V., Fernández Maldonado, A., Zonneveld, W., Stead, D., Dąbrowski, M., Piskorek, K.,  Sarkar, A., Schmitt, P., Smas, L., Cotella, G., Rivolin, U., Solly, A., Berisha, E., Pede, E.,  Seardo, B., Komornicki, T., Goch, K., Bednarek-Szczepańska, M., Degórska, B.,  Szejgiec-Kolenda, B., Śleszyński, P., Lüer, C., Böhme, K., Nedovic-Budic, Z., Williams, B., Varghese, J., Colic, N., Knaap, G., Csák, L., Faragó, L., Mezei, C., Kovács, I., Pamer, Z.,  Reimer, M., Münter, A. (2018), COMPASS – Comparative Analysis of Territorial Governance  and Spatial Planning Systems in Europe Applied Research 2016-2018 Final Report, ESPON,  Luxembourg.

^[8] Sypniewski, D. (2014). Deregulacja zawodu urbanisty z perspektywy nauk prawnych. Metropolitan. Przegląd Naukowy, (2 (2)).