Zlikwidujmy w końcu powiaty!

Kompetencje i efektywność realizacji zadań przez powiaty

W 2024 roku wraz z kolejnymi wyborami samorządowymi konieczne jest przeprowadzenie debaty publicznej nad ewaluacją istniejącego podziału administracyjnego. Od 1999 roku po przeprowadzeniu reformy terytorialnej ukształtował się trzy stopniowy podział na:

O ile w debacie co do zasady nie jest podważana sensowność podziału na województwa i gminy, o tyle podważana jest sensowność istnienia powiatów. Najważniejszymi kompetencjami powiatów są:

Odnośnie pierwszego punktu należy podkreślić, że kompetencje powiatu związane z administracją zespoloną są bardzo ograniczone. W powiecie – w odróżnieniu od województwa – organy zespolone działają we własnym imieniu.

Powiat prowadzi również powiatowe urzędy pracy. W obecnej sytuacji gospodarczej zasadność ich istnienia jest mocno dyskusyjna. Należy wskazać, że również Najwyższa Izba Kontroli w licznych kontrolach prowadzonych w powiatowych urzędach pracy wskazywała na ich niewielką długookresową skuteczność oraz występujące patologie w zakresie realizowania grantów aktywizujących.

Aktualna sytuacja szpitali powiatowych jest fatalna. Według danych z badania prof. Eweliny Noszajewskiej w 2022 roku aż 191 z 211 szpitali powiatowych zanotowało stratę, z kolei według danych Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Szpitali Powiatowych obecne zadłużenie szpitali powiatowych sięgnęło 16 miliardów złotych. Powodem tej sytuacji jest w głównej mierze wadliwy system rozliczeń z NFZ, a także problemy związane z możliwością realizowania prywatnych świadczeń w powiatowych szpitalach publicznych. Sytuacja finansowa znacznie utrudnia prowadzenie niezbędnych inwestycji w szpitalach.

Czy są argumenty za istnieniem powiatów?

Twórcy reformy oraz zwolennicy istnienia powiatów wskazują na argument o historycznym zakorzenieniu powiatów oraz naturalnie istniejącej wspólnocie mieszkańców. Argument ten nie jest trafny. Po pierwsze, historyczny podział terytorialny na powiaty zupełnie nie odpowiada dzisiejszemu podziałowi terytorialnemu oraz zmianom, które zaszły w rozwoju miast.

Po drugie, likwidacja powiatu nie stanowi likwidacji wspólnoty lokalnej związanej z określoną ziemią, powiatem czy miastem. Ta więź pozostanie pomimo likwidacji administracji powiatowej. Pokazuje to obserwacja zachowań Polaków w latach 1975 – 1998, gdy powiaty w Polsce nie istniały. Likwidacja administracji na poziomie powiatów nie oznacza, że ich mieszkańcy nie będą mogli realizować swoich potrzeb w dotychczasowych miastach powiatowych. Miasta te  zazwyczaj stanowią naturalne lokalne centra i z tego powodu utrzymają swoje znaczenie.

Jak badać efektywność powiatów w realizacji ich zadań? W doktrynie proponuje się różne metody. W analizie prakseologicznej powiatów dr Jakub Kwaśny zaproponował kryterium wydajności[1]. Efektywność została określona przez porównanie sumy wydatków (łącznie z inwestycyjnymi) w różnych warstwach samorządu lokalnego w latach 2010-2017 do liczby zatrudnionych osób. Oznacza to obliczenie kwoty przypisanej do każdego pracownika samorządowego w tym okresie. Biorąc pod uwagę różnorodność zadań i uprawnień przydzielonych samorządom, taki wskaźnik, mimo że nie jest doskonały, umożliwia porównanie stopnia odpowiedzialności urzędników na różnych poziomach.

Według tego wskaźnika najbardziej efektywnymi okazali się pracownicy gmin i miast o statusie powiatu. W latach 2010–2017 jeden pracownik gminy zarządzał środkami przekraczającymi 7 mln zł, w województwach ta kwota wynosiła około 5 mln zł. Najmniejszą efektywność wykazali pracownicy powiatów, gdzie na jednego pracownika przypadało tylko 3,3 mln zł.

W zakresie wydatków inwestycyjnych na jednego pracownika największą efektywność osiągnęli pracownicy województw (1,8 mln zł), następnie gmin i miast na prawach powiatów (1,2 mln zł), a najmniej efektywni byli pracownicy powiatów, którzy zarządzali środkami o średniej wartości ok. 500 tys. zł. W przypadku wydatków inwestycyjnych każdej wydatkowanej złotówce towarzyszyło odpowiednio 71 groszy wydatków na administrację w samorządzie powiatowym, 48 groszy w samorządzie gminnym oraz 27 groszy w samorządzie wojewódzkim.

Reasumując, powiaty w obecnym systemie są jednostkami samorządu, które powstały niejako w drodze przypadku w celu wypełnienia luki pomiędzy małymi gminami, a dużymi województwami. Celem było to, aby zajmowały się sprawami wykraczającymi poza obszar jednej gminy, jednak – jak pokazała praktyka – brakuje im kompetencji oraz finansowania (vide szpitale czy drogi powiatowe).

Również sam podział administracyjny na powiaty miał charakter w dużej mierze polityczny i miał realizować ambicje ówczesnej elity politycznej, przez co nie odpowiada realnym potrzebom. Mając to na uwadze, reforma administracyjna w zakresie powiatów jest konieczna. Autor niniejszej analizy skłania się ku poglądowi, że w obecnej sytuacji dalsze utrzymywanie powiatów, czy szerzej szczebla samorządu pomiędzy gminą a województwem, jest nieuzasadnione.

Co zamiast powiatów?

Zdaniem Autora niniejszej analizy zadania powiatów powinny zostać podzielone pomiędzy gminy, województwa oraz pozostawione do aktywności w ramach związków międzygminnych. Wszelkie kompetencje w odniesieniu do powiatowych służb i inspekcji powinny być realizowane przez administrację zespoloną na poziomie województwa. Zmiana ta w zasadzie nie wpłynie na realizowanie zadań publicznych, tj. w miastach dotychczas powiatowych tam, gdzie będzie to uzasadnione, i tak będą istnieć komendy policji, jednostki straży pożarnej itp., realizujące w ramach administracji zespolonej zadania dla części gmin.

Praktyka funkcjonowania miast na prawach powiatu (realizują jednocześnie zadania gminy i powiatu) pokazuje, że to forma zdecydowanie efektywniejsza dla miast liczących kilkadziesiąt tysięcy mieszkańców. Oznacza to, że likwidacja powiatów i przeniesienie większości kompetencji na gminy, poprawi sytuacje i zarządzanie średnimi miastami w Polsce. W zakresie aktywizacji bezrobotnych, należy skłonić się do likwidacji powiatowych urzędów pracy, ponieważ kwestie związane z obsługą pomocy dla osób bezrobotnych mogą być realizowane na poziomie gminnym.

W zakresie dróg powiatowych należy przeprowadzić dokładne analizy ruchu na drogach, kierunków przemieszczania się pojazdów i faktycznego wykorzystywania danej drogi. Po tym należy część dróg potraktować jako drogi wojewódzkie, natomiast drogi łączące dwie lub kilka gmin mogą być drogami gminnymi. Taka zmiana może poprawić jakość dróg lokalnych, ponieważ gminy i województwa dysponują większymi środkami na inwestycję niż powiaty.

Szkoły ponadgimnazjalne, które w głównej mierze są obecnie prowadzone przez powiaty i znajdują się w miastach powiatowych, pozostaną w dalszym ciągu w tych miastach, ponieważ stanowią one lokalne centra dla kilku gmin. Ich prowadzenie mogą przejść gminy miejskie w dotychczasowych miastach powiatowych, ale również związki międzygminne. Analogicznie rozwiązana powinna zostać sytuacja szpitali prowadzonych przez powiaty.

Cały szereg pozostałych zadań realizowanych przez powiaty może być skutecznie realizowany przez gminy. Warto wskazać, że według stanu na dzień 30 września 2023 roku w Polsce zarejestrowanych jest już ponad 323 związków gminnych. To pokazuje, że gminy są w stanie porozumieć się w celu realizowania zadań (np. gospodarki odpadami) przekraczającymi możliwości jednej gminy. Odrębną kwestia jest konieczność poprawy regulacji dotyczących związków międzygminnych w celu ułatwienia i zachęcenia gmin do działania w tej formie.

Likwidacja powiatów może wiązać się równocześnie z koniecznością połączenia części małych gmin (ok. 500-700 gmin) w większej jednostki, które będą efektywniej realizować zadania publiczne po przeniesieniu kompetencji z powiatów.

Podsumowując, aktualny podział admiracyjny nie oddaje obecnych realiów społeczno-gospodarczych, jest nieefektywny kosztowo i nie powoduje oczekiwanego przez społeczeństwo realizacji usług publicznych. Oznacza to, że dalsze trwanie obecnego podziału nie jest w interesie społecznym.  

[1] J. Kwaśny, Polskie powiaty jako przykład fikcji organizacyjnej – prakseologia reformy powiatowej po dwudziestu latach od jej wprowadzenia [w:] „Prakseologia” nr 161/2019